[美]劳伦斯·戈斯汀、丽贝卡·卡茨 著 孙婵 译：《国际卫生条例》：全球卫生安全的治理框架 ||《地方立法研究》
作 者 ： [美]劳伦斯·戈斯汀（美国乔治城大学法学院教授），丽贝卡·卡茨（美国乔治城大学全球健康科学与安全中心教授兼主任）
译 者 ： 孙婵（大连海事大学法学院讲师）
来 源 ：《地方立法研究》2020年第3期，因篇幅较长，已略去原文注释。
《国际卫生条例》是全球卫生安全的治理框架，但在相似倡议层出不穷的情形下，为了维持有效性，该条例仍需要文本上和实施上的改革。世界卫生组织负责监督《国际卫生条例》的实施，其领导地位和有效运转是该条例有效实施的前提。本文回顾了该条例的产生和过去10年的实施，分析了现有的改革，以提供一系列政治上可行的改革建议。本文为《国际卫生条例》及其运行、实施、世界卫生组织的监管，以及缔约国的遵守提供根本性改革的建议。
关键词 ：国际卫生条例；全球卫生安全；世界卫生组织改革；危机管理；突发事件回应
◇ 一、简要历史◇ 二、《国际卫生条例》(2005)：世界卫生组织和缔约国的国际责任◇ 三、《国际卫生条例》的实施：广泛存在不遵守的情况◇ 四、《国际卫生条例》的主要不足◇ 五、《国际卫生条例》的未来：改革建议◇ 六、权力政治：提高《国际卫生条例》改革的政治可行性◇ 七、展 望
《国际卫生条例》：
全球卫生安全的治理框架
背景：过去10年来，《国际卫生条例》一直是全球卫生安全的治理框架，拥有196个缔约国，是全世界普遍认可的条约。随着埃博拉疫情的暴发，主要的国际主体开始对《国际卫生条例》的有效性和世界卫生组织的领导力产生质疑。
方法：我们对《国际卫生条例》的起源以及10年来的实施进行了历史性回顾，分析了正在进行的改革，以及提供一系列政治上可行的改革建议。
发现：我们提出了一系列具有可行性的改革建议。这些建议主要集中在以下几个方面：发展和加强《国际卫生条例》规定的核心能力，独立的评估标准，新的筹资机制，与全球卫生安全议程、兽医体系效能、大流行型流感的防范框架和“同一健康”策略的协调，公共卫生和医疗人力的发展，突发事件委员会的透明度和治理，“国际关注的突发公共卫生事件”的分级管理，以及民间社会角色的加强。
结论：加强世界卫生组织的权威、发掘《国际卫生条例》的潜力将会保障全球卫生安全，同时也会减轻下一次全球突发公共卫生事件将带来的巨大经济影响。
2005年，世界卫生大会(World Health Assembly，WHA)对《国际卫生条例》做了根本上的修订，预示着国际卫生安全合作新篇章的开启。然而，在西非埃博拉疫情的余波未平时，《国际卫生条例》受到了严格的审视——世界卫生组织、哈佛-伦敦卫生和热带医学院(Harvard and the London School of Hygiene and Tropical Medicine)、美国国家医学院(National Academy of Medicine)、联合国都呼吁进行重大改革。
《国际卫生条例》的实施成效甚微，导致缔约国纷纷开始建立类似的独立机制。美国与其他大约50个国家一起建立了全球卫生安全议程(Global Health Security Agenda，GHSA)，旨在加速增强全球对生物安全威胁的预防、监测及回应的能力。美国承诺支持30个国家发展这些能力，2015年G7峰会宣称将这一数字翻倍。随着《国际卫生条例》面临严格审视以及平行机制的建立，我们回顾了这些机制的起源、运行，并对未来予以展望。
一
简要历史
《国际卫生条例》的起源可被追溯到1851年，为了防止传染病(一开始是霍乱，后来又有鼠疫和黄热病)从亚洲(尤其是印度和黎凡特)进入欧洲，国际社会召开一系列卫生会议希望促成一项国际协议。那时，全球卫生安全的概念意味着保护欧洲免受过度贸易阻碍的影响。1892年，这些卫生大会最终形成了一项有约束力的协议——《国际卫生公约》，公约着重于对霍乱的隔离措施。欧洲国家随后接受了一些附加条约，这些条约随后都被纳入《国际卫生公约》。至1926年，《国际卫生公约》主要涵盖了霍乱、黄热病和鼠疫三大传染病。早期的这些条约之所以能产生，主要是由于强权国家认识到卫生安全的必要性，这种卫生安全并不是为了保护世界上所有地区的公共卫生，而更多的是为了保护本国不受到外界的威胁。
1907年，《罗马公约》建立了国际公共卫生办公室(the Office International d’Hygiene Publique，OIHP)，并委托这一新机构对一系列国际卫生协议的实施进行监督。1948年世界卫生组织成立时，国际公共卫生办公室的职能得到确认。世界卫生组织宪章赋予这一机构继受实施防止传染病传播的法律的职能(第21、22条)。这一职权的影响广泛——除非缔约国明确表示保留，否则对缔约国均具有约束力。1951年，世界卫生大会行使其职权，使《国际卫生公约》涵盖了6种疾病。1969年，世界卫生大会修订了《国际卫生公约》，将其改名为《国际卫生条例》，并移除了斑疹伤寒和回归热两种疾病。天花在全球范围内被消灭后，于1981年被世界卫生大会从《国际卫生条例》中移除。在1995年世界卫生大会宣布对《国际卫生条例》做根本修订之时，这一条例针对的3种疾病与原本的《国际卫生公约》一致——霍乱、鼠疫和黄热病。
二
《国际卫生条例》(2005)：
世界卫生组织和缔约国的国际责任
随着艾滋病的出现和成为大流行的趋势、流行病的国际传播，以及病毒性出血热的暴发，《国际卫生条例》无力灵活应对新型传染病的威胁已成为明显的事实。1995年，世界卫生大会呼吁对《国际卫生条例》进行修订，2001年和2002年的后续决议都引发了对公共卫生危机早期监测和快速应对的高度重视，但世界卫生大会并未采取任何行动弥补《国际卫生条例》中的明显弱点。
2003年，严重急性呼吸道综合征危机的出现使得全球卫生治理变得势在必行。世界卫生组织总干事格罗·哈莱姆·布伦特兰(Gro Harlem Brundtland)与相关国家的互动也催化了全球卫生治理迈向透明和及时通报的重大政治性转变，并随之推动了《国际卫生条例》的修订。《国际卫生条例》修订版于2005年世界卫生大会上通过，并于2007年生效。当前，《国际卫生条例》共有196个缔约国——所有的世界卫生组织成员国以及列支敦士登公国和梵蒂冈。
（一）
范围
修订后的《国际卫生条例》旨在“预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”(第2条)。《国际卫生条例》突破了原有的仅适用于特定疾病的限制，而是采用“全面风险”(All-hazards)策略。《国际卫生条例》将“疾病”定义为“对人类构成或可能构成严重危害的任何病症或医疗状况，无论其病因或来源如何”(第1条)。起草者意图将生物、化学、放射物质引发的公共卫生风险以及动物源性疾病、食品安全威胁都纳入《国际卫生条例》的管辖范围。
《国际卫生条例》认识到旅行和贸易的重要性，因而融入了公共卫生、贸易和人权等因素的考量，以保持《国际卫生条件》动态平衡(见表1)。缔约国可以对出入境的旅行者采取公共卫生措施(例如医学检查、疫苗接种和观察)，可以对船舶和航空器采取措施以使其免受污染和疾病传播。然而，缔约国采取的措施如果对交通、贸易造成限制或对人员有创伤性或侵扰性时，应当提供采取此类措施的公共卫生依据和有关科学信息。《国际卫生条例》要求缔约国在采取公共卫生措施时认真考虑世界卫生组织的建议。
表1 《国际卫生条例》动态平衡：商务、公共卫生与人权
《国际卫生条例》要求缔约国发展核心能力(National Core Capacities)以监测、评估、通报和回应潜在的“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)。《国际卫生条例》附件1规定了监测和应对的核心能力要求，以及指定机场、港口和陆路口岸的核心能力要求。《国际卫生条例》规定了缔约国当地社区层面和基层公共卫生应对层面的能力要求、中层公共卫生应对能力要求，以及国家层面评估和通报的能力要求，包括发现意外的疾病和死亡的事件、报告重要信息、确认和评估所报告事件、通报世界卫生组织，以及迅速决定为防止国内和国际传播需采取的控制措施。
为了指导缔约国发展《国际卫生条例》规定的核心能力，世界卫生组织于2010年发布了《国际卫生条例核心能力监测框架》(the IHR Core Capacity Monitoring Framework)(后来加以更新)。《国际卫生条例》监测框架和随之产生的监测工具确定了8种特定的核心能力，以及针对入境口岸和具体风险的5种其他能力(见表2)。
核心能力的定义符合了将公共卫生“向上游溯源”(upstream)的政策，以在源头上防止和遏制公共卫生危机的爆发。根据《国际卫生条例》第44条，缔约国同意尽可能在发展、加强和保持《国际卫生条例》所要求的公共卫生能力方面的相互合作。根据世界卫生大会决定，缔约国需要在2012年之前发展和保持核心能力，并可以申请延期到2014年、2016年完成。2015年，第68届世界卫生大会批准了81个缔约国延期到2016年完成核心能力建设的申请。世界卫生大会同时决定支持60个优先国家在2019年7月前完成核心能力建设，其中包括非洲中西部国家(见图1)。可见，世界卫生组织仍对缔约国遵守《国际卫生条例》的一贯拖延作风保持宽容。
根据其历史渊源，《国际卫生条例》载有关于机场、港口和陆路入境口岸的规定，以及针对行李、货物、集装箱、交通工具和旅行者的公共卫生措施。此外，缔约国采取的公共卫生措施应当以非歧视和透明的方式实施。缔约国在采取额外卫生措施时，应向世界卫生组织提供相应的公共卫生依据和有关的科学信息。缔约国应当向世界卫生组织汇报对《国际卫生条例》的实施状况并遵守争端解决条款。更重要的是，《国际卫生条例》建立了缔约国与世界卫生组织的双向沟通与信息共享机制。《国际卫生条例》强制缔约国指定或设立国家归口单位(National IHR Focal Point，NFP)以随时与世界卫生组织保持联系。虽然《国际卫生条例》规定所有国家都应指定或设立国家归口单位，但在实践中，许多国家的归口单位要么在实施《国际卫生条例》方面未受过良好培训，要么没有按规定与世界卫生组织保持日常沟通。
（二）
“国际关注的突发公共卫生事件”的通报与认定
《国际卫生条例》要求缔约国将可能构成“国际关注的突发公共卫生事件”的所有事件迅速通知世界卫生组织(见图2)，以建立全球疾病暴发预警机制和公共卫生国际合作机制。《国际卫生条例》附件2包含了评估和通报可能构成“国际关注的突发公共卫生事件”的指导标准。对于天花、由野毒株引起的脊髓灰质炎、新亚型病毒引起的人流感和严重急性呼吸道综合征(SARS)这四种特定疾病应当予以通报。对于涉及霍乱、肺鼠疫、黄热病、病毒性出血热、西尼罗热等疾病的事件，应当无例外地进行通报。此外，对于任何可能引起国际关注的公共卫生事件，包括原因或起源不明的事件，也应当进行及时通报。附件2同时规定了可能构成“国际关注的突发公共卫生事件”的四个标准：事件的公共卫生影响是否严重、事件是否不寻常或意外、是否有国际传播的危险、是否有限制国际旅行或贸易的严重危险。与之前的国际规范不同，《国际卫生条例》授权世界卫生组织可考虑来自非官方来源的报告，例如，科学家、非政府组织、印刷品和社交媒体等平台。在收到非官方来源报告后，世界卫生组织将会寻求相应缔约国的验证。
总干事拥有宣布“国际关注的突发公共卫生事件”的绝对权力。在决定某个事件是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”时，总干事应当考虑：①缔约国提供的信息；②《国际卫生条例》附件2提供的决策文件；③突发事件委员会的建议；④科学原则以及现有的科学依据和其他有关信息；⑤对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰危险度的评估。如果认定“国际关注的突发公共卫生事件”正在发生，总干事应当发布临时建议，包括缔约国应当采取的卫生措施。临时建议不具有法律约束力，在公布3个月后自动失效。总干事可延长、修改、撤销临时建议。
1.已宣布的“国际关注的突发公共卫生事件”
2009年H1N1流感大流行是世界卫生组织宣布的第一例“国际关注的突发公共卫生事件”。但随着科学研究发现病毒的致病性并不高，却引发了公众恐慌，世界卫生组织受到诸多批评(即便疫情引发了全世界超过20万人死亡)。批评主要是针对世界卫生组织对流感大流行阶段的定义超出了《国际卫生条例》的规范框架。许多缔约国置世界卫生组织的临时建议于不顾，仍然采取了旅行和贸易限制措施。一些国家禁止了猪肉的进口，还有国家发布了旅行禁令和限制。2011年，世界卫生组织审查委员会回顾了H1N1暴发期间《国际卫生条例》的运用，并指出“世界并没有为应对严重的流感大流行做好准备……几千万人有死亡的危险”。
2014年，总干事宣布了两次“国际关注的突发公共卫生事件”：脊髓灰质炎和埃博拉。由于脊髓灰质炎的病例数并不多，表面上看来将其认定为“国际关注的突发公共卫生事件”似乎不够合理。然而，在阿富汗、巴基斯坦和尼日利亚，脊髓灰质炎仍在流行。2015年，考虑到这些疫情暴发地区的政治不稳定性，世界卫生大会批准了脊髓灰质炎这一“国际关注的突发公共卫生事件”的延期。这一事件是非传统的，更多表现出对当地的政治支持，而不是向世界做出的疾病大规模暴发的预警。
就埃博拉病毒而言，总干事在2014年4月就宣布疾病“前所未见”，但直到4个月后，才在2014年8月8日宣布疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。之后遭到泄露的世界卫生组织文件显示出世界卫生组织的决定充满了政治性，并缺乏透明度。2015年7月，世界卫生组织埃博拉疫情临时评估小组(the WHO’s Ebola Interim Assessment Panel)称先前的紧急警报没有送达世界卫生组织的高层领导，或者高层领导并没有意识到危机的严重性哈佛-伦敦卫生与热带医学院全球应对埃博拉独立小组(the Harvard-LSHTM Independent Panel on the Global Response to Ebola)写道：“对世界卫生组织领导能力的信心空前低落。”世界卫生组织的临时建议也存在严重不足，在没有足够国际援助的情形下仍要求卫生系统薄弱的缔约国拥有公共卫生核心能力。
将埃博拉疫情认定为“国际关注的突发公共卫生事件”，最终使国际社会团结起来成功控制了疫情，但在此之前，疫情仍夺走了11300人的生命。值得注意的是，时任美国总统奥巴马派遣军事力量前往疫情国帮助建设治疗设备、提供后勤支持。联合国安理会通过了一项历史性决议，称埃博拉为“对国际和平与稳定的威胁”。联合国秘书长创建了联合国埃博拉疫情应对委员会(UN Mission for Ebola Emergency Response，UNMEER)。虽然总干事在2015年12月18日宣布延长埃博拉为“国际关注的突发公共卫生事件”的期限，在3个疫情最严重的国家，病毒的传播已经结束。这次针对疫情的回应虽然有所延迟，但仍然有效表明政治支持和充足资金可以将看似难以控制的公共卫生危机成功控制住。
2016年2月1日，总干事宣布了第四起“国际关注的突发公共卫生事件”，即寨卡病毒疫情(Zika)。自巴西在2015年5月报告了寨卡病毒以来，美洲地区25个国家中大约有100万人感染。美洲的《国际卫生条例》国家归口单位一直在向泛美卫生组织(Pan American Health Organization，PAHO)报告实验室确诊病例。令人担忧的是，在寨卡病毒与神经系统疾病(如格林巴利综合征或胎儿异常)之间可能存在某种关联。遏制寨卡病毒疫情需要有效的媒介控制、对蚊子和人群的监控、对有效诊疗手段和疫苗的研究。美国疾病控制和预防中心(the US Centers for Disease Control and Prevention)建议孕妇推迟前往受寨卡病毒影响的国家的旅行，正在考虑怀孕的女性应当咨询医生。
这是总干事第一次将蚊子传播的疾病宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”，但这一宣布比其他“国际关注的突发公共卫生事件”范围更小。陈冯富珍博士说：“我宣布继2014年法属波利尼西亚发生类似聚集性病例之后，巴西近期报告的小头症和其他神经疾患聚集性病例，构成国际关注的突发公共卫生事件。”换言之，这次“国际关注的突发公共卫生事件”不仅针对寨卡病毒，还包括小头症和其他神经疾患聚集性病例。从法律的角度来说。“国际关注的突发公共卫生事件”这一措辞可能引起混淆，因为小头症和其他神经疾患都不属于传染病。这些神经性疾病和先天性疾病本身并不会造成国际传播，也不符合《国际卫生条例》附件2中对“国际关注的突发公共卫生事件”的认定标准。仅寨卡病毒本身和蚊子媒介会造成潜在的国际传播。
2.未被认定的潜在“国际关注的突发公共卫生事件”
世界正密切关注中东呼吸综合征(MERS)的爆发。MERS于2012年在沙特阿拉伯开始流行。到2015年12月，MERS已经在20多个国家和地区传播，并引起了1621个实验室确诊病例和584例死亡病例。截至2015年9月，总干事共召集了10次突发事件委员会会议，其中两次会议是在病毒从沙特阿拉伯传播到韩国并引发大规模暴发的期间。突发事件委员会建议认真监测、加强疫情传播的预防和控制。大多数MERS病例都与医院环境有关，并且不存在可持续的社区传播，因此，委员会认为尚未符合“国际关注的突发公共卫生事件”的认定标准。
对于许多全球卫生危机，总干事甚至没有召集突发事件委员会商议，包括海地的霍乱、日本的福岛核辐射、叙利亚的化学武器使用。根据《国际卫生条例》附件2，这些事件都应引起注意，其他还有数百例潜在的“国际关注的突发公共卫生事件”上报给世界卫生组织。什么样的事件值得突发事件委员会考虑，并有可能构成“国际关注的突发公共卫生事件”，至今仍不明确。世界卫生组织可以且应当采取什么措施以确保及时通报和信息共享？总干事如何保证宣布“国际关注的突发公共卫生事件”的透明度和科学依据？
三
《国际卫生条例》的实施：
广泛存在不遵守的情况
《国际卫生条例》为限制疾病的国际传播提供了一个重要的治理框架。然而，10年的经验暴露了《国际卫生条例》在实施中面临的挑战以及规范的疏漏。这些挑战和疏漏在政治上显得尤为突出，体现了对《国际卫生条例》和世界卫生组织未能完成其治理和领导力承诺的担忧。过去10年间，虽然对《国际卫生条例》进行修订的需要变得越来越迫切，但未能有效实施其规则也是不可忽视的失败因素。缔约国不愿充分履行《国际卫生条例》规定的义务，削弱了其效力。下文中我们将解释各国对《国际卫生条例》未尽义务之处。
（一）
国家核心能力
图3 《国际卫生条例》在2012年和2014年的实施情况
监测、发现和回应突发公共卫生事件的国家核心能力是全球卫生安全的基石。然而，大多数缔约国尚未充分完成核心能力建设。2014年，仅64个缔约国报告已完成核心能力要求，48个缔约国甚至没有向世界卫生组织做出回应(见图3)。各国政府没有投入充足的资金，没有完成核心能力建设，国际援助也受到限制。完成《国际卫生条例》规定的国家核心能力建设仍是全球卫生安全的无可争议的基础。对突发公共卫生事件发现得越晚，回应速度越慢，也意味着损失越多的生命。世界卫生组织《国际卫生条例》审查委员会和主要相关团体(见表3)都要求缔约国建立和加强公共卫生核心能力——但几乎无济于事。
表3 全球卫生安全与《国际卫生条例》改革的相关团体
寻求卫生系统能力建设资源的过程充满挑战。虽然缔约国承诺为核心能力建设提供国家资源，但国家在财政支出上常常忽视这一承诺。许多国家资源不足，已经难以应对人口的日常卫生需求——从初级保健和基本药物到安全分娩和母婴保健——所以在构建卫生系统时，无法将未知风险的应对摆在优先级地位。同样，世界卫生组织和高收入国家应当为有需要的国家提供援助(《国际卫生条例》第44条)，但是除了少数例外，几乎没有援助项目是针对中低收入国家的核心能力建设。国际财政援助通常直接针对某种疾病，例如，艾滋病、肺结核和疟疾。总而言之，针对国家核心能力建设的资金既不来自国家政府，也无法从援助者处获得。
（二）
有意义的指标
世界卫生组织希望缔约国可以通过监测工具对执行《国际卫生条例》的情况进行年度自我评估，主要是针对13种核心能力的建设情况。缔约国应当在2012年发布正式报告(如果缔约国申请延期，则应在2014年和2016年发布额外报告)来宣布是否已完成核心能力建设。如果没有完成，各国应当提交一份详细的实施计划。
即使所有缔约国都及时准确地进行报告，但由于是国家进行自我评估，因此无法保证缔约国都高质量且一致地完成了核心能力建设。缔约国无法收集足够数据对定性问题进行定量评估。政府也不会使用一致的基于证据的标准来衡量自身的作为。更重要的是，自我评估本来就是维护自我利益且不可靠的，缺乏严格的独立性。这些缺陷破坏了自我评估的统一性和有效性
除了政治意愿的失败之外，国家评估并没有与强大的技术和财政援助直接相关。低收入国家表示在没有外部援助的情形下，不愿意进行核心能力建设，这也是可以理解的。因此，核心能力建设需要国际社会承担共同责任，需要国家财政预算、国际援助和世界卫生组织的领导。如若没有这些针对国家核心能力建设的政治上和经济上的承诺，世界的安全性将大大降低。
（三）
及时充分的通报
尽管《国际卫生条例》呼吁通过对潜在的“国际关注的突发公共卫生事件”进行强有力的信息和数据共享，缔约国仍然存在延迟通报和(或)提供不完全信息的行为。延迟通报和(或)缺乏透明度与合作的现象就出现在埃博拉疫情期间的西非，以及MERS疫情期间的沙特阿拉伯。此外，尽管《国际卫生条例》第45条有明确规定，不少国家仍然拒绝分享国际旅行者的相关信息，或者是出于对其国际义务的不履行，或者是出于对患者隐私权的考量。
现有治理框架显示出内在的张力，不利于透明度和信息共享。除非政府对新兴传染病进行快速通报，否则《国际卫生条例》无法实现对全球卫生安全的有效治理，这遵循了简单的流行病学曲线的变化：卫生部门越快发现一个新事件，就可以越快提供有效回应，从而导致越少的病例出现(见图4)。但政府有经济上的理由保留或延迟进行信息共享。政府担心一旦揭露一种新兴传染病的的爆发，别国政府将会采取旅行和贸易限制措施，这将会对经济产生严重的负面影响。譬如，一旦揭露了新兴传染病的爆发，《国际卫生条例》突发事件委员会可能建议实施旅行和贸易限制，或者更可能的是，政府或私营部门将不顾世界卫生组织的建议而擅自采取旅行和贸易限制行动。早期报告对经济的负面影响会导致缔约国不愿保持完全透明。
在以前的模式下，国家关于早期报告对经济形势影响的担忧似乎是完全合理的。例如，由于埃博拉疫情，几内亚、塞拉利昂和利比里亚都经历了严重的经济损失，导致GDP下降超过10%。“非典”期间的加拿大，以及H1N1期间美国和墨西哥的旅游业和贸易都遭受了重创。然而，未能引起全球预警将会对人类生命和国家经济产生更严重的冲击。未来全球健康风险框架委员会(The Commission on a Global Health Risk Framework for the Future)总结称：“国际社会大大低估了流行病给人类带来的风险。很少有其他风险像流行病这样，对生命造成如此大的威胁，对经济造成如此灾难性的损害。”委员会预估21世纪的一次大流行将会导致超过6万亿美元的经济损失。
尽管非必要旅行和贸易限制将会对健康和经济造成严重影响，世界卫生组织尚不具有强制缔约国遵守其建议的政治权威和能力。世界卫生组织并不是一个具有强制力的机构，《国际卫生条例》没能提供足够的诱因来保证缔约国的遵守。缔约国在平衡《国际卫生条例》下的通报义务与经济制裁风险后，可能要等很久才开始分享重要信息。
（四）
世界卫生组织治理框架
埃博拉疫情明显表明了国际社会对突发公共卫生事件进行大规模、协调一致行动的不足。《国际卫生条例》提供了全球卫生安全的框架，但是这一框架有效运转的前提是世界卫生组织是有效的领导者，而且各国都建立了有力的卫生系统。世界卫生组织在埃博拉疫情期间曾犯了不少错误。总干事在疾病发生跨国传播5个月之后才宣布事件为“国际关注的突发公共卫生事件”。世界卫生组织非洲区域办事处和国家办事处阻碍了国际援助工作的部署。更为重要的是，世界卫生组织没能调动足够的财政和人力资源，直至疫情无法控制。世界卫生组织最终纠正了这些错误，但这些错误已经导致数千人丧生。公平地说，错误不仅在于世界卫生组织秘书处，还在于会员国多年来未向世界卫生组织提供足够支持。
世界卫生组织失败的原因众所周知，但仍然难以解决。2011年，世界卫生组织由于严重的财政赤字，不得不削减了将近6亿美元的预算。其区域结构由于地区之间差异大，也是长期存在的问题，总干事曾呼吁政府和捐助者支援国家核心能力建设，也曾要求缔约国遵守《国际卫生条例》，但并不具有强制力。所有埃博拉相关的委员会都暗示不信任世界卫生组织的改革，但每个小组都提议建立一个资金充足且负责任的世界卫生组织危机防范与响应中心。哈佛-伦敦卫生与热带医学院全球应对埃博拉独立小组坚持认为应建立一个半独立的新的中心，并拥有单独理事会(见表4)。
作为《国际卫生条例》的监管机构，如果世界卫生组织不具备有效的领导能力，《国际卫生条例》建立的安全框架就会面临崩溃。这也意味着，如果没有充足的资金和有力的响应，仅凭强有力的条约文本是不够的。
四
《国际卫生条例》的主要不足
在就《国际卫生条例》的修订进行谈判时，缔约国希望尽可能涵盖所有可能的公共卫生威胁。然而，在文本中仍有主要的疏漏，尤其是关于样本共享与动物源性疾病的威胁。
（一）
样本共享与利益分配不均
2006年12月，印度尼西亚卫生部长Siti Fadilah Supari拒绝向世界卫生组织分享甲型H5N1流感病毒的样本。印度尼西亚的做法揭露了国际社会的裂痕。支持印度尼西亚的发展中国家声称，如果没有制造疫苗和可负担药物的互惠条款，仅要求共享病毒是不公平的。
世界卫生组织领导了长达五年的谈判，最终形成了2011年流行性流感防范框架(PIP Framework)。但这一框架仅适用于流感大流行，对其他新型病原体如“非典”、MERS和寨卡病毒并不适用。PIP Framework完全独立于《国际卫生条例》之外。其内容也不涉及生物物质和基因序列数据共享，以及医疗对策的平等可及。《国际卫生条例》第6条第二款提供了关于信息共享的指导，包括缔约国应当及时向世界卫生组织报告它得到的关于所通报事件的确切和充分详细的公共卫生信息，在可能时包括病例定义、实验室检测结果、风险的来源和类型、病例数和死亡数、影响疾病传播的情况及所采取的卫生措施。其中并没有直接提到生物物质或基因序列数据的共享，即使我们可以更广泛地将第6条第二款解释为涵盖这些数据。当然，生物物质和基因序列数据都是与疾病传播密切相关的公共卫生信息。
此外，《国际卫生条例》和PIP Framework都没有强调生物安全风险。在不久的将来，科学家将能够对病原体的基因成分进行测序，从而可以重新创建新型病毒并操纵其基因结构。例如，尽管天花已被根除，但科学家可以重组其基因组，合成另一种真正的天花病毒，并可增强该病毒的传播能力。这些能力可能造成重大的生物安全威胁，而《国际卫生条例》和PIP Framework对此并未提及。协调《国际卫生条例》和PIP Framework并填补二者覆盖范围的空白，将会明显改善全球卫生安全。
（二）
动物源性疾病的威胁
所有新兴传染病中约有70%具有动物性来源，然而《国际卫生条例》的谈判者刻意没有将动物源性疾病纳入《国际卫生条例》的适用范围。起草者也许对现存体制过于恭敬，例如世界动物卫生组织(OIE)和联合国粮农组织(FAO)。尽管《国际卫生条例》对“疾病”做了广泛的定义，其目前实现的范围十分狭窄，且并没有涵盖整合了人类与动物健康系统的“同一健康”倡议。对这一倡议的缺失可能会导致对动物源性疾病(例如寨卡病毒)存在明显疏漏。
《国际卫生条例》监测框架试图将动物源性疾病纳入“其他危害”的范畴，但是该法规未能规范动物源性疾病的多部门参与和协调，以及监测动物疾病的实验室和监管能力。由于当前世界面临新型动物源性疾病、人和动物过度使用抗生素的风险，《国际卫生条例》没有提供针对人和动物健康研究和实践的途径和指导是不恰当的。
五
《国际卫生条例》的未来：
改革建议
（一）
建立强大的国家核心能力
（二）
标准制定和严格评估
（三）
建立可靠、持续的
筹资机制
（四）
对人力的投资
（五）
发挥民间社会的作用
（六）
透明、独立的
突发事件委员会
（七）
建立可靠和及时的
“国际关注的突发公共卫生事件”认定程序
（八）
软硬兼施地促进遵守
六
权力政治：
提高《国际卫生条例》改革的
政治可行性
文本修订比执行上的改革更难实现。重新开放对《国际卫生条例》全文的修订将会导致长达数年的谈判过程，耗费大量资源，并且可能削弱《国际卫生条例》规范，弱化人权保障。因此，我们建议应当尽可能通过文本解释、签订备忘录、增补特定附件来进行改革，而非对正文的修订。
在不重新开放全文谈判的情况下对《国际卫生条例》附件进行修订是有先例的(有关附件7和黄热病的2014年决议)。缔约国可仅针对特定附件达成共识。通过文本解释或签订备忘录的方式进行正文的修订，也更具有政治上的可行性。例如，在军备控制条约中，缔约国就利用审查会议的机制达成了执行条约和遵守义务的一系列备忘录。《国际卫生条例》缔约国可以采用类似的政治策略，并且完全符合国际法。“智慧”的全球卫生外交可以排除官僚主义的阻碍，促进《国际卫生条例》的改革。
七
展 望
《国际卫生条例》修订通过后已有10年，是时候兑现承诺了。西非埃博拉疫情的暴发为《国际卫生条例》和世界卫生组织的基础性改革提供了机会。但是这个机会稍纵即逝。疲劳的援助者、短暂的记忆、激烈的竞争(如气候变化、巴黎爆炸案等议题)都会转移政治注意力，也将进一步削弱全球公共卫生治理的政治决心。赋予世界卫生组织权力，并践行《国际卫生条例》的目标会实现全球卫生安全，这无论对保护人类和动物健康，还是对减少下一次全球卫生危机的巨大经济影响来说，都是一项关键投资。
（责任编辑：蔡 伟）
（公众号学生编辑：蔡梓园）
陈海嵩：公共卫生风险治理
与我国动物防疫法的完善
[英]多米尼克· 麦戈德里克 著 陈吉栋等 译：
公共紧急权力与国际法的对接
《地方立法研究》2020年第3期目录与摘要
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